Dorazilo mailem & Redakční poznámka: Následující text přišel na redakční e-mail, autora redakce zná. Jde o téhož autora, na jehož diskusní příspěvek reagoval čtenář „frrrr“. Text odpovídá na výzvu ke konkretizaci.
V diskusi pod články o ukončení pořizování nového územního plánu padla otázka: „Vyjmenujte mi, které předpisy a kterým úředníkem konkrétně byly porušeny.“
Rád odpovím.
Konkrétní úřední osobu a konkrétní porušení zvenčí označit v tomto stádiu informací nelze. Spis pořizovatele není veřejný, stanoviska dotčených orgánů nejsou vyvěšena a nikdo z nás do nich neměl příležitost nahlédnout. Kdo by v této fázi zvenčí tvrdil, že úředník X porušil ustanovení Y, pouze by spekuloval a k tomu se nemohu propůjčit.
Odpovědnost a povinnosti dotčených orgánů (úřadu) a samosprávy lze popsat a tomu je věnován zbytek textu.
Zákon rozděluje role a povinnosti velmi konkrétně. Z tohoto rozdělení plyne, jaké písemnosti v procesu musely zákonitě vzniknout a kdo je měl plnit. Tím se otázka „kdo pochybil“ mění na otázku, jaké instituce selhaly (pochybily). Kdo osobně pochybil, bez nahlédnutí do spisů a jejich rozboru se nedá. Ostatní se dá zodpovědět a na konci textu je popsáno, jak se k potřebným informacím nechá dostat.
Zákonný postup a role odboru územního plánování
Pořizovatel má jasnou zákonnou povinnost prověřit návrh územního plánu ještě předtím, než ho vůbec pustí k veřejnému projednání.
Než se plán dostane k veřejnému projednání, což je v podstatě finální fáze, musí projít takzvaným společným jednáním. V této fázi probíhá následující:
- Povinné prověření pořizovatelem: Úřad má za povinnost posoudit soulad návrhu s právními předpisy. Pokud návrh obsahuje veřejně prospěšné stavby bez opory v legislativě, bez odůvodnění a bez ekonomických analýz, nemá takový návrh poslat dál, a má projektanta přimět chyby opravit.
- Stanoviska dotčených orgánů: K prvotnímu návrhu se vyjadřují dotčené orgány, každý v rozsahu své působnosti, a uplatňují svá stanoviska. I pro ty platí povinnost posoudit soulad návrhu s právními předpisy.
- Úprava návrhu: Teprve poté, co pořizovatel zajistí soulad se zákony a zapracuje stanoviska dotčených orgánů, se z konceptu stává návrh vhodný k veřejnému projednání.
Pořizovatel v této roli nevykonává samosprávu. Jde o výkon státní správy v přenesené působnosti, což má dva důsledky.
Zaprvé, pořizovatel není podřízen politickému zadání, a to ani tehdy, když sídlí ve stejné budově jako ti, kdo ho zadávají.
Zadruhé, jeho postup nekontroluje město, ale krajský úřad.
Úřad se nemůže hájit stylem „my nic, my muzikanti“
Pokud se do fáze veřejného projednání dostal dokument obsahující věcné a ekonomické vady, nezdůvodněné veřejně prospěšné stavby a rozsáhlé zásahy do vlastnických práv, je namístě otázka, jak prošel územní plán úředním filtrem, který má tomuto stavu zabránit.
Úřad se nemůže hájit tím, že chyby by se vyřešily až na základě připomínek občanů. Veřejné projednání nemá sloužit k tomu, aby občané suplovali práci placených úředníků a hledali v textu základní nezákonnosti. Role veřejnosti je vyjádřit se k urbanistickému záměru, nikoliv chytat úřad při porušování zákona.
Riziko pro občany: Došlo by k situaci, že jen bdělým náležejí práva
Systém územního plánování je nastaven tvrdě: kdo nepodá připomínky a námitky včas, ztrácí možnost se později bránit.
Právě proto na filtru pořizovatele a dotčených orgánů tolik záleží. Kdyby se občané Humpolce nezačali bránit a nesešlo by se oněch 657 připomínek, plán by byl předložen zastupitelstvu ke schválení. Zastupitelé, kteří zpravidla nejsou odborníky na stavební právo, by se spolehli na to, že úřad dokumentaci prověřil a že je v pořádku. To není výtka zastupitelům – přesně k tomu tam totiž pořizovatel je.
Odbor ochrany životního prostředí jako dotčený orgán
Odbor ochrany životního prostředí má v procesu roli dotčeného orgánu. Jeho úkolem není pasivně přihlížet, ale vydávat stanoviska, která jsou konkrétní, přezkoumatelná a podložená fakty.
- Stanovisko nesmí být obecná fráze: Pokud územní plán například omezuje vlastnické právo s odkazem na významný krajinný prvek, musí být tento prvek přesně lokalizován a popsán. Závazné stanovisko musí podle správního řádu obsahovat odůvodnění (§ 149 ve spojení s § 68 odst. 3 správního řádu). Obecné tvrzení o ochraně krajiny bez uvedení toho, co se vlastně chrání a proč, je nepřezkoumatelné. Dotčený orgán měl takový návrh vrátit už ve fázi společného jednání a požadovat nápravu.
- Přiměřenost se musí dát posoudit: Podle dlouhodobě ustálené judikatury musí zásah územního plánu do vlastnického práva obstát v testu proporcionality. Musí být doloženo, že veřejný zájem v daném místě převažuje nad soukromým právem a že zvolený zásah je nejmírnější z těch, jimiž lze stanoveného cíle dosáhnout. Pokud v dokumentaci chybí konkrétní popis chráněné hodnoty a analýza dopadů na vlastníky, není test proporcionality objektivně proveditelný. Není co poměřovat.
- Proč se to děje: Úředníci se často domnívají, že pokud omezení do plánu navrhl sám projektant, je to jeho věc a oni pouze kontrolují, zda to neodporuje výslovným zákonným zákazům. To je omyl. Dotčený orgán odpovídá za to, že v území budou chráněny reálné hodnoty na základě reálných podkladů, a to i tehdy, když si toto omezení sám nevymyslel.
Ukončení procesu: Přijatelný výsledek, sporný způsob rozhodnutí
Tady je potřeba oddělit dvě věci, které se v diskusích často slévají.
Z hlediska výsledku bylo ukončení procesu záchrannou brzdou zastupitelstva. Kdyby zastupitelstvo plán s těmito vadami schválilo, hrozilo jeho zrušení soudem na základě žalob vlastníků. Náklady pro město, včetně případných nároků zablokovaných vlastníků, by v takovém případě byly výrazně vyšší než dosud vynaložené prostředky.
Z hlediska způsobu rozhodování je však věc jiná. Existovala i druhá varianta – schvalovací proces přerušit, zrušit veřejné projednání a vrátit dokumentaci k přepracování. Úlohou zastupitelstva bylo obě varianty a jejich dopad na rozpočet města vyhodnotit, včetně možnosti uplatnit vady díla u autorizované osoby. Náklady by vznikly v obou případech, ale rozhodnout mezi nimi bez předchozího vyhodnocení se neslučuje s povinností jednat a rozhodovat s péčí řádného hospodáře. Bez řádné rozpravy a posouzení se jednalo o pouhou volbou naslepo.
Nejde o spor, zda zastupitelstvo rozhodlo správně, ale o otázku, zda rozhodovalo dostatečně informovaně a odborně. A tato otázka je zpětně přezkoumatelná ze zápisu a z podkladů, které měli zastupitelé k dispozici. K tomu mimo jiné patřil i předložený první rozbor a přednes jeho autora.
Odpovědnost ve třech rovinách
- Projektant: Vztah mezi městem a projektantem se řídí smlouvou o dílo. Pokud projektant dodal dílo vykazující věcné a legislativní vady, má město právo uplatnit reklamaci a požadovat nápravu nebo slevu. Nárok plyne ze smlouvy a existuje nezávisle na osudu samotného pořizování územního plánu. Ukončení procesu ho ale komplikuje ve dvou směrech: projektant může namítat, že vady mohl a chtěl odstranit v rámci vypořádání námitkového řízení a město mu k tomu nedalo příležitost. Zároveň se hůře prokazuje, co přesně bylo vadné, když dokumentace nikdy nedospěla do konečné podoby. Jak vážné to je, závisí na znění smlouvy, na tom, které etapy díla byly převzaty a co již bylo uhrazeno. Tyto informace zatím nejsou veřejné, přestože by měly být zveřejněné.
- Úředníci: Úředník odpovídá za škodu podle zákoníku práce, a to u nedbalostního zavinění do výše 4,5násobku svého průměrného měsíčního výdělku. Nástroje drží v rukou zaměstnavatel (tedy město) a uplatnit je může tajemník městského úřadu jako vedoucí úřadu a nadřízený vedoucích odborů. Řadový občan úředníka nemůže ani nesmí žalovat. Může však dosáhnout toho, aby byla tato otázka položena tomu, kdo ji oficiálně položit má.
- Politické vedení: Zastupitelé a radní mají zákonnou povinnost postupovat při správě majetku obce s péčí řádného hospodáře. Odvolaný starosta byl v procesu tzv. pověřeným zástupcem. Zda byl na vady upozorněn a jak s těmito upozorněními naložil, není také veřejně známo. Bez toho nelze o jeho odpovědnosti tvrdit nic konkrétního, a proto zde ani nic tvrzeno nemůže být.
Co s tím může udělat občan
Zásadní je poslat správnou otázku správnému adresátovi. Pořizovatel i dotčené orgány jednají v přenesené působnosti, zatímco zastupitelstvo a rada v samostatné působnosti. Kontrolní výbor zastupitelstva podle § 119 zákona o obcích kontroluje plnění usnesení a dodržování právních předpisů pouze na úseku samostatné působnosti. Na postup pořizovatele (státní správy) tedy jeho pravomoc nedosahá. Podání směřovaná ke všemu najednou proto nejspíš skončí formálním odložením.
Rozumné rozdělení dalších kroků proto vypadá takto:
- Žádost o informace městu (podle zákona č. 106/1999 Sb.): Dotázat se, kolik bylo na pořízení nového územního plánu přesně vynaloženo, a na základě jakých smluv, které etapy díla byly oficiálně převzaty a které uhrazeny. Dosud veřejně prezentovaná čísla nemají doložený zdroj a je nejvyšší čas to změnit.
- Podnět kontrolnímu výboru ohledně samostatné působnosti: Požadovat prověření, jak rada města průběžně kontrolovala plnění díla i účelnost vynakládaných prostředků, a na základě jakých konkrétních podkladů zastupitelstvo volilo mezi definitivním ukončením a pouhým přerušením procesu.
- Podnět krajskému úřadu: Obrátit se na krajský úřad jako na orgán vykonávající dozor a metodické vedení v přenesené působnosti. Podnět by měl směřovat k přezkoumání postupu pořizovatele a dotčených orgánů ve fázi společného jednání.
- Podání vedení města podle § 16 odst. 2 písm. g) zákona o obcích: Vznést oficiální dotaz na další strategický postup. Orgán obce je povinen toto vyjádření občanovi vyřídit do 60 dnů, v případě zastupitelstva pak nejpozději do 90 dnů.
Vzory všech čtyř podání naleznete v příloze tohoto článku ve formátu připraveném k doplnění a odeslání.
Závěr
Otázka, která v diskusi padla, je naprosto správná a oprávněná.
Odpověď na ni však lze v této chvíli zvenčí formulovat pouze obecně z právního a procesního hlediska, bez konkrétní personifikace. K té nám totiž scházejí ověřené údaje, které doposud nebyly zveřejněny a nikdo si o ně oficiální cestou nepožádal. Otázka odpovědnosti a povinností dotčených orgánů se dá zodpovědět a je tímto obecně zodpovězena.
Zastupitelstvo se za šest týdnů minimálně zčásti vymění. Úřady a jejich úředníci však zůstanou, neboť nepodléhají žádnému přímému vlivu voličů.
Pokud z celé této kauzy nevzejde nic jiného než jména několika odvolaných politiků, dopadne to příště úplně stejně. Jen s jinými jmény na hlasovací listině.
Vzor_1_Zadost_o_informace_106-1999